此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 民政行政法 >> 正文

马长山:智慧社会的基层网格治理法治化

| 时间: 2019-05-30 07:43:01 | 文章来源: 《清华法学》2019年第3期


【摘要】:随着智慧社会的到来,基层结构扁平化和破碎化导致行政能力应对乏力,基层空间双重性和共振性导致社会风险大幅升高,基层生活流动性和智慧化导致治理机制超载运行等问题日渐凸显。为此,各地积极探索“网格化治理”来予以积极应对,虽然成效显著,但却存在着物理中心主义、政府中心主义、地域中心主义、技术中心主义等局限,严重地限制了基层治理的法治化水平。为此,需要采取双重空间的一体规制方式,探索共建共治共享的赋权机制,拓展智慧治理的民主参与机制,塑造促进人的全面发展的法治文化,进而推进基层社会的网格治理法治化,塑造智慧发展时代的共建共治共享治理秩序。

【关键词】:智慧社会  基层治理  网格化治理  共建共治共享  法治秩序


  目 次

  一、智慧社会的基层治理变革

  二、基层“网格化”治理的策略选择及其局限

  三、智慧社会基层治理的法治化路径


  近年来,随着网络化、数字化、智能化的快速交融、叠加发展,人类社会已经大步迈进以“智慧经济”“智慧政务”“智慧司法”“智慧城市”等为支撑的智慧社会,并给基层社会治理带来了重大挑战与深刻变革。为此,中共十九大报告正式提出了建设“智慧社会”的全新理念,进而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的时代动力,各地基层社会也相应地从网格化管理迈向网格化治理。然而,这并不仅仅是一种策略性的、信息技术上选择,更是一种智慧化的、法治战略上的制度安排,因此,必须理性审视当下网络化治理的问题、局限与前景,并采取积极有效的法治化应对方案,促进基层治理在深度变革中获得法治化重建,才能更好地建设智慧社会和法治国家。

  一、智慧社会的基层治理变革

  伴随着互联网、大数据、人工智能、区块链等新兴技术的飞跃发展与广泛应用,相应的智慧社会也逐渐成型。它基于数字化、网络化、智能化深度融合的社会,形成智能治理、智慧产业、智慧商务、智慧服务、智慧生活、智慧生态等方面的总体性生态链。其基本形态是社会组织智能化、社会运行智能化、社会成员自身的智能化和被智能化。这样,就形成了“高度被感知的社会,高度互联互通的社会,高度数字化和被精准计算的社会,高度透明的社会,高度智能化的社会。”[1]而智慧社会的到来,在带来巨大的生产力解放和社会文明进步的同时,也必然会引发深度的社会解组,特别是使基层治理面临重大的变革机遇与风险挑战。

  首先,基层结构的扁平化、破碎化加剧,行政能力应对乏力。在中国的传统中,基层具有一定的行政属性,它既是社会生活的底层支撑,也是最低一级行政区域内的国家政权。然而,随着智慧社会的到来,这一传统正发生着重大改变。在智能互联网和“三个清单”制度的背景下,各种新业态、新模式不断涌现,平台经济逐渐成为主导,社会生活和日常交往日渐信息化、场景化。随之而来的是,“集中化的时代已经过去,现在的世界充满了更多的商机,以及更加分散的事物”,由此汇聚成一场“碎片化”运动,“在这场运动中,我们的社会将变得更加平等,更加人性化,每个人都重新拥有了知情和参与的权利。”[2]同时,人们从现代性习来的那种理性化、个体化、商业化的自然人角色,将迈向可计算的信息人,“我们将从‘理性人’变成‘微粒人’——这是一个决定性的转变,随着这个转变的发生,我们将会在这个数字和程序算法的世界里发展出一种新的人性形态。”[3]为此,曾经依托于单位的身份归属大大松弛,人们的日常生活不再局限于居所一隅,商业交易和社会交往过程也日渐虚实混同。从而,形成了以“微粒人”为基点的更加智能便捷、匿名流动、虚实同构、自由高效的全新方式和渠道,呈现分布式、破碎化、扁平化的走向。于是,传统那种带有地域、身份和层级的基层社会结构,便面临着去中心化、去地域化、去等级化的巨大解组。与此相应,便出现了大量的、随机性的、破碎性的社会问题,从网店经营、居民流动、业主维权、社区参与、街区自治到突发社会事件,以往的社区管理体制都难以及时回应,基层的行政应对能力必然会受到一定的冲击。这就需要“参与式治理”的深度变革。而这种“参与式治理”,极大地改变了目前政府在基层社会事无俱细、大包大揽的治理思路,从根本上排除了管理思维科层化、行政化、等级化的倾向,从而更加有利于贴近公民意愿和利益诉求的多元社会组织成为与政府平等的合作主体,推进扁平化、多样化、平等化成为城市管理共享的核心价值,实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革。[4]

  其次,基层空间的双重性、共振性凸显,社会风险大幅升高。近代工商业革命以来,基层社会主要是基于物理空间来构架和践行的,其结构要素是“长宽高+时间”。而智慧社会的到来,互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术、新业态、新平台,形成了物理空间与电子空间并存交融的双重空间格局,它在一定意义上颠覆了以往物理空间的构造要素和运行节奏。人们的工作场景、生活购销、交往活动、休闲娱乐等日常生活,基本都在现实和网络的双重空间之中穿梭完成,而与之相伴的“智能革命”,又将导致知识、技能和经济机会在人与机器之间重新分配,这就不仅使个别化、单体化的“差异革命”遭遇一场平等危机,而且平等、自由、公正和民主原则也将遭遇重大挑战和贬损危险,“这场新型的‘解析——解体’将创造一个全新的世界。”[5]在这样的时代变革背景下,基层社会的生活方式、行为模式、治理形态等便会突破千百年来那种单一物理空间的既有经验和样式,常常出现明显的共振效应。一方面,虚实交错的广场化、众声喧嚣和个人的微粒化,会消解和淹没一些弱势群体的利益诉求和呼声;但另一方面,它也很容易借助网络信息瞬间把一些“地方性”甚至小微矛盾或冲突,激发和放大为重大的带有体制性指向的公共事件,形成某种“媒介化抗争”。[6]而其中难免会掺杂着纷乱的和“碎片化的政治认同”。[7]于是,这种寓于双重空间中的虚实共振效应,必然会给基层治理带来诸多挑战,也大大增加了秩序风险。为此,“我们解决公共问题时需要复杂的互动网络,承认这些网络的动员力量,但同时也认识到它带来的挑战。”[8]

  再次,基层生活的流动性、智慧化提速,治理机制超载运行。伴随着智能互联网的融合发展与广泛应用,智慧商业、智慧政务、智慧司法、智慧城市越来越多地成为生活现实,自动交易、虚拟互动、便捷服务和便利交通无疑给人们带来了巨大的生活福利。这就打破了基层生活的地理和空间限制,呈现空前的开放性、包容性和流动性。特别是中国的城市化进程日益加速,大量的农业转移人口不断进入城市,他们凭借互联网、大数据和智慧化发展带来的广泛商机,投身网约车、快递送货、电商微商等行业。然而,这些农业转移人口又往往以“同乡”为纽带聚居在相对集中的城市社区,通过“传帮带”来从事大致相同或相似的职业,形成了嵌入城市社区的“同乡”生活圈。但他们生活的“根”又都在乡下老家,在老家买房置业,每逢年节都成群结队地返乡团聚。这样,他们就成了在城乡之间“板块式”漂移的生活群体,并没有真正融入城市、变成真正的市民。这种“板块式”漂移,无疑会在人口信息、环境卫生、物业管理、社区安全等方面,给城市的基层治理带来诸多的问题与挑战。另一方面,随着智慧社会建设战略的加快实施,智慧政务、智慧执法、智慧司法也会不断深入推进,要求基层治理中提供智慧服务的范围越来越大,提供智慧服务的质量和水平越来越高。各级党委和政府多头领导、层层加码,基层社区却人员少、任务重、指标多,这样,就会使得基层治理机制在应对问题与挑战时出现超载运行的状况,导致基层治理机制乏力、绩效不佳。

  上述这些变革与挑战,直接影响着智慧社会建设的目标与效果,需要加以审慎应对,并通过法治化方案来化解。正是在这一背景下,基层社会的网格化治理实践,便应运而生了。

  二、基层“网格化”治理的策略选择及其局限

  如所周知,当下的“网格化”治理,系由网格化管理实践的演变升级而来。它是指运用信息技术和数字化平台,将城市管理辖区按照一定的标准划分成为若干单元的网格,并建立起各个网格的部件与事件巡查、监督和处置的资源共享、集成联动的基层智慧治理模式。从某种意义上说,它是国家应对智慧社会建设进程中基层治理变革和挑战的一种实践探索和策略选择。

  早在2004年,北京市东城区率先进行了基层社会网格化管理的实践探索,因其效果良好,随后便作为基层社会管理创新在全国推广。党的十八届三中全会《决定》,则把网格化治理纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略部署中,各地遂纷纷加速基层社会从网格化管理向网格治理的转型。从网格化管理探索之初,就力图运用数字化、信息化手段,以街道、社区、网格为区域范围,以事件为管理内容,以处置单位为责任人,通过城市网格化管理信息平台,打造市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。[9]而从网格化管理转向网格化治理之后,就赋予了更多的技术资源和智慧化策略。究其实质,乃是以现有的管理体制机制为基础,构建基于计算机软硬件和网络环境,集成地理空间、网格和部件等多种数据资源,经由多部门的信息共享与协同工作,实现对社会管理部件和事件的动态监管、处置、统计和分析的治理应用平台,也即现有管理体制的平台化、治理化、智慧化。其好处在于,从过去被动地应对问题转向主动发现和解决问题,信息化和数字化可以保证基层治理的敏捷、精准和高效,形成一整套规范统一的管理标准和“发现—立案—派遣—结案”流程,从而推进了智慧化、精细化治理,反映了智慧时代的社会治理趋向。它在提升党委和政府的基层治理能力和水平,扩大社会各方力量的积极参与,增进政府治理与社区自治的良性互动等方面,都具有明显的成效。然而,很多地方在将网格化治理策略“落地”的过程中,却未能很好地贯彻十九大提出的“共建共治共享”理念,也不尽符合“打造共建共治共享的社会治理格局”的战略要求,因而,出现了一定的局限和问题。其一,物理中心主义。即在治理理念上,物理空间思维比较浓重,网络空间思维相对淡薄。

  信息技术革命把我们带进了智慧社会,智慧化就成为新时代社会治理的不二选择。然而,面对智慧城市建设,各国学者仍有不同的设计思路和策略选择。城市管理视角者,意在构建一个有包容性、整合性和可持续性的智慧城市;政府角色智慧化视角者,强调网络技术、数据技术、信息通信技术等治理工具变革之下的政府治理创新的结果,以及政府治理技术创新;而民主参与视角者,则主张城市硬件基础设施的智能化改造不足以构建一个智慧城市,城市民主才是智慧的根源所在,是社会多元力量不断增强以及政府权力的适度让步,多元互动创新和公共服务的转变。这样,“智慧城市的建设不仅仅是以物联网、大数据、信息通信等技术应用为中心,也是城市中科技力量与社会治理相结合的结果,突出了多元主体间的协同性。”[10]对我国而言,更多的还是要贯彻国家治理体系和治理能力现代化的总体战略,大力推动社会治理重心向基层下移。但就目前各地网格化治理的进展状况而言,尽管网格化治理的成效比较显著,但很多地方还是把网格化治理作为一种技术手段和行政策略,把网格化治理平台当作传统社会管理(或者治理)的技术外化、能力拓展和虚拟延伸,力图通过信息采集、技术监控、精准发现、快捷处置、高效维稳等方式,来整合基层治理中的破碎化问题、控制矛盾冲突、维持社会稳定。也即他们更多的还是立足工商业社会的单一物理空间思维,而非立足信息社会的物理(现实)—电子(虚拟)双重空间的思维,因而,常常是把智慧社会的分散漂移要素和破碎化问题“拉回”

  “锁定”在网格之中,规整在物理空间的范围和方式上,对虚拟空间的新方式、新途径和新策略的吸纳、融合和运用却不够充分。特别是对待网络表达与动员、虚拟空间的社会运动、网络民主参与、网络舆论监督等等关注不足,甚至采取不恰当的堵截手段来予以“摆平”。然而,“仅仅靠封堵、删除是不能彻底净化网络环境的,仅仅关注现实治理而忽视虚拟治理也是不行的。把现实治理跟虚拟治理结合起来,把疏与堵、解决问题和引导舆论充分地结合起来,才能不断完善社会治理。”[11]就是说,网格化治理绝不是新的信息和智慧手段在传统治理模式上的简单应用,而应是立足双重空间的治理模式转型升级,是智慧社会治理逻辑的重建和覆盖。这就需要摒弃传统的单一物理空间思维,切实按照智慧时代的双重空间思维来推进网格化治理。

  其二,政府中心主义,即在治理机制上,政府中心倾向明显,对社会参与关注不足。网格化治理,旨在充分运用互联网、大数据、云计算、物联网等信息技术手段,把基层社区划分成若干责任网格,将“人、地、事、物、情、组织”等平安建设信息全部纳入具体网格,搭建资源共享、联动共管、全面覆盖、高速快捷、科学治理社会和服务民生的社会治理信息平台,以期形成“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”,并可以“横向到边,纵向到底”的无缝隙、精准化治理模式。从本质上来看,它是在不改变既有政治行政体制下,吸收多元社会主体,运用技术化手段提升治理效率与质量,调整权力结构以重建公共秩序的过程。然而,在基层政府的具体实践操作过程中,这一重构与运用的根本目标仍未脱离强化政府“控制”,获取社会稳定秩序的思路。它“既内嵌于权力重构与‘行政吸纳社会’的具体行动中,是政府行为与策略选择的内在逻辑机制,同时二者的交互作用又进一步促进和强化了这一秩序再生产目标的实现。”[12]因此,在网格化实施方案、总结汇报和领导讲话中,控制和稳定无疑是第一逻辑,“稳定”“监控”“综治维稳”“治安”等关键词运用的频度最高,却罕见“服务”二字。[13]这种以“行政吸纳社会”模式运作的网格化治理的深入开展,难免有陷入制度“内卷化”的风险,从而会带来行政扩张、功能背离价值和选择性治理等问题。[14]说到底,它仍是一种政府中心主义的积习性策略,如果对社会力量参与的重视和开放不足,那么,网格化治理很可能就只是在“区—街道—社区”三级管理结构之下增加了“网格”这一个新的层级。同时,在落实十九大“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”这一基层治理要求的过程中,一些地方更多地是推动社会治理重心下移,即工作“本身”的重心下沉,抽调派遣干部深入网格、管理网格,这不仅导致了基层政权的“空心化”,也使得底层网格治理负担日益加重。这无疑还是继续政权下移、管理下移的老路子,而没有按照十九大重心下移的目标要求来发掘自治力量、发挥社会组织作用,那么,就自然难以“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”了。进而,也就未能全面、深入贯彻落实十九大关于“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的战略部署。因此,需要高度认识“网格化治理”的重大意义,放弃政府中心主义和官本位,大力拓展基层民众的公共参与渠道和形式,切实推进基层治理的民主化、法治化和智慧化。

  其三,地域中心主义。即在治理资源上,地域化色彩较浓,开放共享程度不够。网格化治理,在操作层面上大多是“既有管理体制+信息化治理平台”,而现有的管理体制是地域性的、封闭的,因此,就往往导致各地的网格化治理带有明显的地域属性。如北京市一直在推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网的“三网”融合网格化治理[15];浙江构建了全省“一张网”的基层治理体系,建立“全科网格”制度[16],形成“人在网中走,事在格中办”的治理格局[17];江苏坚持属地原则、坚持适度原则、坚持方便服务原则、坚持规范管理原则,构建了大数据、人工智能高度融合运用下的“全要素”网格化社会治理模式[18];而广东则构建了“中心+网格化+信息化”治理体系[19],等等。它们往往都设置了各自的统一入口、统一出口,统一标准、统一调度、统一监管制度。应当说,不同地域的治理应该有不同的“地方性”特色和方式,以适应不同的地理、文化、经济状况。然而,其问题也是明显的。具言之,网格化治理毕竟是适应智慧社会建设与发展的重要战略,智慧社会不同于工商业社会的一个重大变革,就是不再有泾渭分明的地域边界,一个可能改变个人命运的行为未必发生在身边,而是来自看不见摸不着的网络世界;人员的流动频繁,许多地方的流动人口远超原有居民人数;社会活动也日益多样化,活动的链条日益复杂化[20],而分散的智慧公共服务系统无疑是难以有效应对这些时代挑战的。并且,条块、地域分割的智慧公共服务系统彼此之间缺少连通,对数据的共享交换不畅,增加了运营成本,也给基层民众带来了诸多不便,未能收到应有的实际效果。为此,今年中央政法工作会议就明确要求:“政法机关承担着大量公共服务职能,要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。要持续开展‘减证便民’行动,加快推进跨域立案诉讼服务改革,推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理,解决好异地诉讼难等问题。”[21]可见,建设智慧社会,亟需建立统一的公共服务和数据共享交换平台。这不仅有助于推动智慧公共服务深入发展,实现基本公共服务均等化、便捷化;而且有助于推动监管信息共享,提高监管效率,并促进建立包容创新的审慎监管制度,实现对新产业新业态既具弹性又有规范的管理。消弭城乡数字鸿沟、区域数字鸿沟,进而实现信息网络宽带化、基础设施一体化、基本公共服务均等化、产业发展联动化、社会治理精细化。事实表明,过于注重地域特色风格和制度壁垒的网格化治理,就可能阻断了智慧时代的信息共享与开放治理,而碎片化的数据也难以发挥更多的智慧治理潜力,甚至多头、割裂、冗余的指令造成基层繁重的重复劳动和疲惫应对,造成过高的社会成本和治理难度。[22]

  而对于大量农业转移人口的板块式漂移而言,网格化治理的地域主义必然会在信息归集、矛盾调处、社会治安、公共服务等方面,遭遇更多的治理难题和服务局限。

  其四,技术中心主义。即治理方式上,技术进路较为突出,人文关怀尚需强化。网格化治理是智慧社建设的时代要求和发展趋势,它无疑需要信息技术来支撑,因此,网格化治理平台的信息技术要素就显得十分重要。然而,信息技术毕竟是是为智慧社会的基层治理服务的,它不能反客为主,更不应该成为权力扩张的新形式。恰恰相反,对公权力的精准约束是智能化治理和智慧化服务的应有之义[23],从而从把权力在关进制度的笼子里。从目前看,一些地方的智慧治理“加剧了城市的两极分化和社会隔阂,增加了个人隐私和公共部门信息泄露的风险,也恶化了社会治理的碎片化问题,产生了由技术官僚化带来的计算机官僚主义为城市设置的新的道德秩序。”[24]如果网格化管理只是侧重于维稳管控取向,而非服务取向;如果先进技术旨在提高对社会的控制能力,而非解决不平衡不充分问题;如果民情信息员、网格监督员主要是发现案源的“眼睛”、反馈问题的“探员”、执法的“触角”,而非便民惠民和创造社会受益之善,那么,网格化管理技术就难免会出现手段与目的关系倒置、选择性治理和冲击人文关怀的情况,借助技术的权力扩张也就会势不可挡,权利保障必然会面临重大挑战,其社会风险不言自明。可见,信息通信技术、大数据、云计算和人工智能并不能完全解决现存的社会问题,“智慧城市建设中产生的技术理性忽视社会的人文关怀,以及由于信息鸿沟而产生的社会两极分化需要新的治理技术来解决。”[25]因此,将智慧发展时代的技术进步转换为关住权力的新笼子、化解不平衡不充分问题的新途径,“将人为因素降到最低限度,将人的地位与尊严放在最高地位,网格化管理才前途可期。”[26]这也是十九大提出“以人民为中心”“打造共建共治共享治理格局”战略的核心所在。由上观之,网格化治理是应对智慧时代基层治理挑战的重要举措,也取得了明显的成效。

  但是,在一些地方的实践操作过程中,也出现了亟待需要解决的问题,甚至还发生了某些偏向,严重制约着网格化治理的基本目标和效能,并对智慧社会的法治建设产生了不良影响。因此,需要以法治理念、法治思维和法治方式来推进网格化治理,从而使基层治理迈上制度化、法治化轨道,塑造智慧时代的基层治理秩序,为“法治中国”建设提供基本动力和深层支撑。

  三、智慧社会基层治理的法治化路径

  随着信息革命的迅猛发展,科技加速改变了物质世界、社会世界和精神世界的“时空体制”——“改变了社会生活的空间和时间的知觉与组织。”基此,“人类主体无可避免地去中心化、分裂、充满张力的”[27],这也正是导致当今基层治理挑战的一个根本性诱因。为此,网格化治理的应对策略,就不能局限于既有的惯性思维,而应立足智慧时代的生产方式、生活方式、行为方式和价值观念深刻变革的客观现实,来适时确立智慧治理法治化的价值理念和规制路径,进而指导和践行基层的网格化智慧治理,积极塑造智慧时代的基层治理法治秩序。

  (一)确立双重空间的一体规制方式

  如所周知,当数据和算法日益成为重要的生产要素,生活建模化和极化结构日益凸显,以及自由和控制的同步增长,就必然会使得工商业时代以来的生产生活方式和社会价值观发生了深刻改变甚至颠覆。于是,“虚拟共同体,介乎游戏与尘世、模拟与社会之间,可以帮助我们重新设想一套机构和制度,质疑和重铸关于自我、政治和法律的思想。”[28]因此,在推进基层网格化治理的进程中,就应摆脱基于工商业社会的惯性思维和单一物理空间逻辑,进而确立信息时代的智慧发展思维和双重空间逻辑,也即不是要把互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等等智慧发展带来的虚拟化、破碎化、漂移化的复杂问题“拉回”“锁定”在物理空间的网格中,而是应按照双重空间的虚实同构属性和生活逻辑,在网格中展现、释放双重空间的多元要素,探索一体规制的治理方式。具言之,一方面,基层网格化治理的局限与问题难免会让人们担心,“网格是否已经让政府行政重新回到‘全能主义’范式,抑或它是一种不同于大包大揽式国家的‘新全能主义’。在‘新全能主义’下,许多的部门职能可能被下放,权责可能在层级间被重新划定,联动程序可能被重新组合。而这些改变全都应当落脚于国家(政府)在完成对社会治理统合的基础上切实遵循‘法无授权不可为、法定职责必须为’的原则。”[29]因此,应切实坚持负面清单的制度理念,在推进网格化治理进程中保持权力制约和谦抑精神,建立相应的规范制度和正当程序,防止公权力在智慧治理中借助信息技术进行扩张和滥用,使其能够按照智慧时代的双重空间生活逻辑和方式来行使权力、推进智慧政务,从而保障公民权利、自由和社会自治;另一方面,应切实坚持“以人民为中心”的新时代执政理念,探索能够吸纳包容网络社会动员、虚拟组织自治、网络公共参与、网络民主监督的新型智慧社会治理模式,制定一体规制的规则体系,促进基层网格化治理的一体化、制度化、法治化,保障基层民众的民生权益和法治秩序。

  (二)探索多元共建、赋权共享的体制机制

  中共十九大立足发展不平衡、不充分这一新时代的社会主要矛盾,实施了从“共建共享”到“共建共治共享”治理战略升级。这样,在基层网格化治理的挑战和问题面前,就应深入贯彻这一治理战略部署,积极探索多元共建、赋权共享的体制机制。

  其一,增进赋权治理。要实现“共建共治共享”,无疑首先要厘清“为谁治、谁来治、和谁治”的问题。网格化治理的核心是人,因此,必须以人为本,鼓励企业和市民通过各种方式参与网格化治理,从而把群众与政府之间的关系从“你和我”变成“我们”,真正做到“人民的城市人民管”。[30]这就需要把信息革命和智慧发展所创造出来的巨大福利,实时转化为基层民众的现实权利和民生福祉,尊重技术进步中的自我赋权,并将技术赋权上升为制度赋权,而这一“赋权实践必须与民众所生活的社会维度、政治维度以及个体维度相结合,以便让赋权实践与包容、参与以及社会正义相结合。”[31]通过广泛的、动态的、制度化的包容赋权,形成网格化的赋权治理机制和模式。其二,强化合作治理。在推进基层网格化治理的进程中,其成就固然可圈可点,然而,“当前市民增权、社区权力结构变迁和社区公共空间扩展并不意味着已经充分实现了基层民主化。实际上,基层民主化进程受到多方限制。”[32]很多地方的网格化管理,都“存在公民参与和社区多元主体互动缺乏问题”。[33]与此同时,“网格管理员并不具备行政执法的主体资格,只是信息‘二传手’,充当信息搜集员和反馈员。发现问题靠‘格内’,解决问题靠‘格外’,最终还是靠上级部门。显然,不打破现行行政管理体制结构,网格化管理始终是被动的,无法发挥实质性作用。改善社区治理,网格化只是工具,有效推进部门联动协同才是关键。”[34]也即功夫在“格外”的互动合作。这就意味着,面对基层网格化治理,需要摆脱政府中心倾向,“从简单的控制、主导,转向合作和伙伴关系”[35],形成多方共建、多元共治的合作治理。它是在国家与社会间以及国家、社会内部建立良性合作机制的一种治理。其特征是“治理主体多元化、公共权力分散化、运行机制合作化、合作地位平等化、权责界限明晰化、治理方式多样化。”[36]同时,也要淡化地域化色彩,加强区域合作和信息一体化建设,在法治化的信息保护框架下来消解数据碎片化和“信息孤岛”问题,进而以“科技融合促进共建、信息互通推进共治、流程再造实现共享”。[37]其三,拓展智慧治理的民主参与机制。在当今信息技术的变革时代,“网络的迅速发展对扩大公众参与、提高社会治理能力、弥合社会断裂起到了积极作用,但也在客观上造成了时空、技术、结构、价值等新的社会断裂,并对城市社区网格化治理形成冲击,从而使得城市社区网格化治理面临着实体空间的细分化与虚拟空间的泛在化断链脱节、技术运用的特殊性与网格化模式的特定性衔接不畅、多元主体离散与网格治理资源难以有机整合、网络价值冲蚀网格治理连续性等方面的治理困境。”这就不仅需要践行网格化“重心下沉、关口前移、资源整合”的治理目标[38],更需要在一定程度上克服政府中心倾向,通过党政领导服务化、基层民主实质化、民众参与实效化,来打造共建共治共享的治理秩序。事实上,“网格化治理的内涵式提升,就是通过对治理理念和价值目标的重新界定,对公民参与和社会自治元素的纳入,对功能定位和运行机制的转变,构建一个以社会自治为基础,以公民及其需求为核心,以网格化综合服务管理系统为平台,以信息技术为手段的基层协同型社会治理系统,以加快社区治理能力的现代化。”[39]然而,目前很多地方的基层网格化治理,要么重在防控“维稳”,如建立综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等治理平台;要么重在“互联网+政务服务”,如网上受理、网上办理、网上反馈、网上查询,加快政务服务“一张网”建设。[40]这虽然解决了大量纠纷和问题(包括“e调解”,即在线解决纠纷ODR—— Online Dispute Resolution),提供了更多的便民服务,但在基层民众的民主参与机制上却步伐缓慢,渠道有限,尤其是基层民主选举、基层自治管理、基层民主监督等并没有伴随网格化治理的先进信息技术资源得以同步提升。因此,亟需运用网格化治理的新技术、新平台,来拓展基层民众在双重空间中的公共参与途径和形式,建立智慧治理的民主参与机制,并予以法治化保障。只有“通过‘赋权予能’实现利益协商与权力共享,建立多元主体间的良性互动机制,为构建多元主体治理新格局奠定基础”[41],基层的网格化治理才能真正取得实效,也才能真正纳入法治化轨道。

  (三)塑造法治文化,保障人的全面发展

  在当今时代,互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等新技术迅速发展并获得了广泛应用,极大地提高了社会生产力和人类生活的品质。然而,技术进步及其应用也存在着一定的风险和问题,启蒙价值的贬损和人文精神的流失就是其中十分突出的一个。人们发现,在技术发展领先的西方,他们“正在以机械装置的形式来表现自己。”[42]因此,“尽管这些技术已经让人兴奋不已,并且可能会带来巨大的好处,但它也可能对我们现在所熟悉的社会造成巨大的破坏。如果我们要掌控这些技术所能带来的好处以及它将给社会带来的挑战,那么我们的社会需要认真考虑并建立一套指引这些技术发展的标准和政策。”[43]如何维持启蒙价值和人文精神,就成为优先考虑的问题。

  我国基层社会的网格化治理,无疑是信息技术在基层社会治理中的实践应用,其实质是改革开放以来由“总体性支配”向“技术治理”的重大转变。[44]这种技术治理,产生了双向效应,一方面提升了政府服务能力,但另一方面也减弱了人文关怀;一方面使得日常生活更加便捷高效,但另一方面导致社区归属感降低;一方面智能系统提供更加精准信息和方案,但另一方面人们的生活隐私越来越受到威胁;等等。从某种意义上说,“数据主义对人类造成的威胁,正如人类对其他动物所造成的威胁。”[45]由此可见,网格化治理在其本质上应该是运用技术手段更多为基层民众提供便利和优质服务,而不应该是技术理性对人文精神的侵蚀,否则,就有违网格化治理的初衷了。这就是说,“网格以及信息技术的运用必须服从于公共管理的核心理念和最高要求,就是人的全面而自由的发展”,“网格化管理使用的信息技术应该以保护人的权利作为一个最基本的出发点。”[46]因此,必须改变技术“本位主义”的操作进路,确立以人为本的理念,“立足公民的需求,智慧地使用资源,做出智慧决策,推动可持续经济增长和提高居民生活质量。同时培育公共生活中的多元主体,平衡科学与民主、技术与治理、技术与政治之间的关系。”[47]只有这样,才能确保网格化治理贯彻促进人的全面发展的人权理念,进而使网格化治理在法治的轨道上不断拓展和深化,促进共建共治共享治理格局的形成和“法治中国”建设目标的实现。


[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们